La sicurezza urbana prima del "Decreto Minniti" ed il ruolo strategico della Polizia Locale

Vice Comm. Simone MENOLASCINA

Settima puntata della rubrica a cura dell'Assistente di Polizia Locale Dott. PISCIOTTA Pietro Antonino, in forza alla Polizia Locale di Trapani, che ha coinvolto il collega Vice Commissario Dott. Simone MENOLASCINA, della Polizia Locale di Cinisello Balsamo (MI), per un approfondimento riguardante le criticità dell'era precedente al c.d. "Decreto Minniti" e il ruolo della Polizia Locale nella qualità della vita urbana.

"Oggigiorno, sempre di più, si parla di “sicurezza urbana”, soprattutto nello scenario che vede coinvolta l’attività quotidiana degli operatori di Polizia Locale.

La sicurezza urbana rappresenta certamente un tema attuale e moderno, ma affonda le proprie radici in una progressiva e crescente attenzione da parte del legislatore e degli amministratori locali, sviluppatasi nel tempo attraverso un susseguirsi di interventi normativi e un articolato dibattito giurisprudenziale.

La tematica in questione, trova fondamento nella stagione delle riforme di fine anni Novanta, avviata con la Legge 15 marzo 1997, n. 59, nota come “Legge Bassanini” che ha introdotto il principio del conferimento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle Regioni e agli enti locali secondo i criteri di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Tale legge ha segnato una svolta nel processo di decentramento, ponendo le basi per un rafforzamento del ruolo degli enti territoriali anche nei settori connessi alla regolazione della vita urbana.

Un solo anno dopo, è stato emanato il Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, che ha trasferito a Regioni ed enti locali numerose funzioni amministrative, precisando al contempo che restavano riservate allo Stato le attribuzioni in materia di ordine pubblico e sicurezza pubblica. Il decreto ha così contribuito a delineare, già prima della riforma costituzionale del 2001, una distinzione più marcata tra sicurezza in senso stretto, di competenza statale, e attività amministrative connesse alla gestione del territorio e alla prevenzione del degrado, destinate a ricadere nell’ambito delle autonomie locali. Questo processo di decentramento amministrativo ha inciso indirettamente anche sull’operatività della Polizia Locale, rafforzandone il ruolo quale strumento attuativo delle funzioni conferite agli enti territoriali. Ed è proprio da questi pilastri storico-normativi fondamentali ed in questo spazio di confine che si è sviluppata una nozione più ampia di sicurezza urbana, seppur non esplicita, soprattutto dopo la riforma del Titolo V del 2001.

Quest’ultima ha profondamente ridisegnato il riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni. Difatti, la nuova formulazione dell’art. 117 Cost. ha attribuito allo Stato la competenza esclusiva in materia di “ordine pubblico e sicurezza”, con esclusione della polizia amministrativa locale, mentre alle Regioni è stata riconosciuta la competenza residuale in tutte le materie non espressamente riservate allo Stato. Questo assetto ha generato una linea di demarcazione formalmente chiara ma sostanzialmente problematica: se l’ordine pubblico restava prerogativa statale, la polizia amministrativa locale - e con essa ampi segmenti della sicurezza urbana - entrava nell’orbita delle autonomie territoriali. La conseguenza è stata un’intensificazione del contenzioso costituzionale, poiché numerose leggi regionali in materia di sicurezza urbana e polizia locale sono state impugnate per presunta invasione della competenza statale. La Corte costituzionale ha progressivamente elaborato una giurisprudenza volta a distinguere tra prevenzione amministrativa e prevenzione penale, tra tutela della vivibilità urbana e mantenimento dell’ordine pubblico in senso stretto, affermando che le Regioni e gli enti locali possono intervenire su fenomeni di degrado, inciviltà e sicurezza integrata, ma non possono incidere sulle misure tipiche di pubblica sicurezza. In questo quadro, la riforma del Titolo V ha avuto un effetto paradossale: da un lato ha rafforzato l’autonomia normativa regionale e locale, aprendo spazi di intervento in materia di sicurezza urbana; dall’altro ha irrigidito il confine costituzionale con la competenza statale, rendendo necessaria una costante opera di bilanciamento interpretativo. Per la Polizia Locale ciò ha significato operare in un contesto normativo più articolato, nel quale le fonti regionali hanno assunto crescente rilevanza organizzativa e funzionale, ma sempre entro il limite invalicabile dell’ordine pubblico statale. In questo scenario, la Polizia Locale ha svolto un ruolo di assoluto rilievo, pur in assenza di una formale consacrazione legislativa della sicurezza urbana come ambito autonomo: presidio costante del territorio, primo interlocutore dei cittadini, attore principale nel contrasto al degrado urbano, nelle verifiche sugli esercizi commerciali, nella gestione delle occupazioni abusive di suolo pubblico e nell’applicazione dei regolamenti comunali, essa ha rappresentato il volto quotidiano della legalità nei contesti urbani. La qualifica di ufficiali o agenti di polizia giudiziaria ha inoltre consentito agli operatori di intervenire su fatti penalmente rilevanti, creando un raccordo concreto tra dimensione amministrativa e sistema repressivo. A tal proposito, risulta doveroso ricordare la legge quadro sull’ordinamento della Polizia Locale (L. 65/86) che, seppur non menziona espressamente la “sicurezza urbana”, attribuisce alla Polizia Locale diverse e numerose funzioni, tra cui quella di polizia amministrativa, di polizia giudiziaria e di funzioni ausiliarie di pubblica sicurezza, delineando evidentemente un modello di polizia di prossimità fortemente radicato nel territorio e funzionalmente dipendente dal Sindaco. Proprio in tale contesto, una prima svolta significativa, si è registrata con il Decreto-Legge 23 maggio 2008 n. 92, convertito nella Legge 24 luglio 2008, n. 125, che ha modificato l’art. 54 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico degli Enti Locali), ampliando i poteri del Sindaco, quale Ufficiale di Governo, e attribuendogli la possibilità di adottare ordinanze contingibili ed urgenti volte a prevenire e contrastare fenomeni di degrado urbano e criminalità diffusa, a partire da fenomeni quali lo spaccio di stupefacenti, sfruttamento della prostituzione, accattonaggio mediante minori o disabili, violenza legata, anche, all’uso di alcol e droghe, fino a fenomeni di abusivismo, quale l’illecita occupazione di spazi pubblici.

Tale intervento normativo, ha evidentemente segnato un rafforzamento del ruolo degli enti locali nella gestione della sicurezza, sebbene abbia anche sollevato questioni di legittimità costituzionale, generando un ampio contenzioso culminato con la sentenza n. 115 del 2011 della Corte Costituzionale, con la quale quest’ultima ha precisato che tali ordinanze non possono assumere carattere normativo generale e permanente, dovendo rispettare i principi di legalità, tipicità, proporzionalità e temporaneità.

In questo stesso scenario, un altro importante “strumento normativo” è stato dettato dalla Legge 15 luglio 2009, n. 94, che ha introdotto la possibilità per i Sindaci, previa intesa con il Prefetto, di avvalersi di associazioni tra cittadini non armati, c.d. “ronde”, con funzioni di mera osservazione e segnalazione alle forze di polizia dello Stato o locali di eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana. Tale istituto, rientra evidentemente nel più ampio concetto di “prossimità”, in cui emerge sempre più l’importanza della cooperazione tra i cittadini e le istituzioni e, in particolar modo, la Polizia Locale, per le motivazioni meglio sopra descritte.

Dopo il susseguirsi delle varie fasi di dibattito normativo fino ad ora trattate, la sistematizzazione della materia trattata, è avvenuta solo nel 2017, con l’avvento del Decreto-Legge 20 febbraio 2017, n. 14, convertito nella Legge 18 aprile 2017, n. 48, cosiddetto “Decreto Minniti”, in cui viene introdotta una definizione espressa di sicurezza urbana quale “bene pubblico che afferisce alla vivibilità e al decoro delle città”, nonché strumenti innovativi applicativi e nuove forme di cooperazione. Con l’emanazione di tale decreto, è stato segnato il vero passaggio da una concezione prevalentemente emergenziale ad un modello strutturato e multilivello, la cui trattazione più approfondita, tuttavia, merita uno spazio a sé.

Ritengo sia ragionevole sostenere che il sistema pre-decreto Minniti, presentava evidenti criticità: l’assenza di una definizione legislativa unitaria di sicurezza urbana, l’uso talvolta eccessivamente estensivo delle ordinanze sindacali, la disomogeneità applicativa tra territori e la mancanza di un coordinamento strutturato tra livelli di governo, generavano incertezza interpretativa e prassi decisamente differenziate in cui la sicurezza urbana finiva spesso, tra l’altro, per essere modellata più dalle scelte politico-amministrative locali che da un impianto normativo chiaro e coerente.

Tuttavia, è proprio in questa fase che si è consolidato un modello di sicurezza che, gergalmente, definirei partito “dal basso”, fondato sulla prossimità, sulla conoscenza capillare del territorio e sulla capacità di intercettare precocemente situazioni di disagio e conflitto, tutte fattispecie in cui la Polizia Locale è sempre stata protagonista e, ancor di più, lo è oggigiorno.

In conclusione, ritengo che la stagione precedente al 2017 non vada letta esclusivamente come una fase di lacuna normativa, ma anche come un periodo di sperimentazione operativa in cui la Polizia Locale ha dimostrato di essere non solo un corpo preposto al controllo formale delle regole, ma un vero e proprio attore centrale nella costruzione della coesione sociale e della qualità della vita urbana. La sicurezza urbana, già prima del decreto Minniti, non può essere ridotta semplicemente ad una declinazione attenuata dell’ordine pubblico, bensì una dimensione autonoma della governance locale, nella quale legalità, prevenzione e talvolta repressione, si sono intrecciate quotidianamente. Il limite principale del sistema non è risieduto tanto nella carenza di strumenti operativi, quanto nell’assenza di una visione organica e condivisa tra Stato e autonomie locali; ed è proprio su questa frattura istituzionale che si è innestato, successivamente, l’intervento riformatore del 2017, di cui si tratterà nello specifico successivamente."

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Approfondimento a cura del Vice Commissario della Polizia Locale di Cinisello Balsamo (MI)

Dott. MENOLASCINA Simone

Rubrica "Parola all'esperto" a cura dell'Assistente di Polizia Locale Dott. PISCIOTTA Pietro Antonino, Polizia Locale di Trapani